No texto anterior (https://despensamentoseconomicos.blogspot.com/2025/06/millei-e-haddad-duas-estrategias.html) discutiu-se as diferentes estratégias de austeridade realizadas pelo presidente argentino Javier Millei (baseada em corte de gastos) e do ministro da Fazenda brasileiro, Fernando Haddad (baseada em impostos) à luz do livro "When It Workds and When It Doesn’t", de Alesina, Favero e Giavazzi, consolidando um trabalho de décadas desses autores sobre a "austeridade fiscal expansionista". Em síntese, os novos resultados apresentados, compilando dados de países da OCDE, apontam que medidas de consolidação fiscal são contracionistas, porém, um ajuste fiscal baseado em diminuição de gastos proporciona efeitos menos nocivos, assim como pode gerar efeitos positivos sobre o investimento e a confiança. A despeito da solidez dos dados e resultados, ainda não há consenso sobre qual melhor estratégia de austeridade fiscal e seus efeitos sobre a economia. Nessa parte 2, serão apresentados estudos críticos em relação à forma de ajustamento via gastos e aos efeitos da austeridade fiscal.
No estudo "The Macroeconomic Effects of Fiscal Consolidation in Emerging Economies: Evidence from Latin America", publicado no IMF Working Paper no.18/142 em 2018, Yan Carriere-Swallow, Antonio David e Daniel Leight tomaram como objetivo analisar ajustes fiscais nos países emergentes, por meio de dados de medias de austeridade em 14 países da América Latina e Caribe (ALC) entre 1989-2016. A primeira conclusão do estudo é de que consolidação fiscal em 1% do PIB na América Latina e Caribe está associada a uma queda em 0,5% do produto no primeiro ano e a uma queda de 0,9% após dois anos, fortalecendo a ideia de que, de fato, austeridade é contracionista. Quando se considera a classe de países desenvolvidos, o resultado é similar: ajuste fiscal de 1% reduz o produto em 0,3% no primeiro ano e 0,7% após dois anos.
Em segundo lugar, os autores verificaram os efeitos da austeridade sobre outras variáveis econômicas. No que se refere ao emprego, um ajuste fiscal de 1% do PIB aumenta o desemprego em 0,3%, enquanto nos países avançados, o efeito é um pouco maior (aumento em 0,5%). Isso pode ser explicado pela existência de mercados de trabalho informais mais amplos nos países da ALC. Em relação ao saldo comercial, encontrou-se que ajuste de 1% PIB eleva o superávit de países da ALC 0,8% do PIB, dado que a austeridade reduz a demanda doméstica, contraindo as importações. Para os países avançados, o impacto é de aumento em 0,5% no superávit comercial. E levando em conta a taxa de câmbio, o ajuste fiscal faz com que ocorra desvalorizações da moeda em 3% para os países da ALC em dois anos, enquanto, para os países avançados, é de 1,3%.
Os autores não encontraram diferenças significativas entre efeitos de ajustamentos na parte ascendente do ciclo e na descendente do ciclo. Em seguida, eles diferenciam os efeitos da austeridade quando o risco de calote da dívida pública é alto ou baixo. Isso porque, um dos possíveis canais de transmissão da austeridade expansionista é de que os impactos sobre o crescimento podem ser minimizados se o governo se tornar solvente e houver redução dos custos da dívida pública (o que leva à queda nas taxas de juros). Nesse cenário, esse mecanismo de transmissão é mais forte quando os ajustes ocorrem em quadro fiscal mais deteriorado. Os resultados mostram que os efeitos da consolidação fiscal sobre o produto são maiores (negativo em 1,2% após dois anos) quando a percepção de risco de calote é baixa, e menores (negativo 0,9% após dois anos) em um cenário em que o risco de calote é maior. Porém, a diferença não é significativa. No caso dos países avançados, os impactos da consolidação fiscal não são significativos quando a percepção do risco é maior (redução de 0,2% após dois anos), mas o impacto é relevante quando a percepção de risco é baixa (redução de 0,9% em dois anos).
Por fim, os autores diferenciariam os efeitos da austeridade com base em estratégias de aumento de impostos (55 casos) e em corte de gastos (18 casos). Levando em conta os países avançados, os resultados são semelhantes àqueles apresentados por Alesina: uma consolidação fiscal (1% do PIB) baseada em impostos é mais contracionista para o produto (redução de 1,7% do produto), enquanto estratégia baseada em corte de despesas é menos danosa (redução de 0,4% do produto). Para os países da ALC, segundo os autores, não há diferenças significativas entre os dois ajustamentos, mas, uma ajustamento fiscal, após dois anos, baseado em gastos (queda de 1,6%) é mais danoso para o produto do que baseado em impostos (queda de 0,8%). Porém, os autores ressaltam que a inferência em relação ao tamanho comparativo dos multiplicadores entre os pacotes de consolidação é inconclusiva, uma vez que o impacto das consolidações baseadas no gasto é imprecisamente estimado na amostra das economias emergentes. Nesse caso, tomando como referência o contexto regional, a estratégia de ajustamento fiscal de Haddad não é pior do que a de Millei no que se refere aos efeitos sobre produto. É a questão, portanto, é mais política do que econômica, ao contrário do que sugere os estudos de Alesina.
Para o caso específico do Brasil, os pesquisadores Marina da Silva Sanches, Hiaman Rodrigues e Guilherme Klein, do Centro de Pesquisa em Macroeconomia das Desigualdades da USP (Made), realizaram um estudo, denominado de "Ajuste via receita ou via gasto? Cenários de ajuste fiscal considerando estimativas de efeitos multiplicadores para averiguar os efeitos de ajuste fiscal baseado em receitas e impostos para o Brasil" (Nota de Política Econômica, n.55, 2024) para averiguar os efeitos dessas duas estratégias de ajuste fiscal. Foram estimados os multiplicadores, baseado em receitas e gastos públicos, para os anos de 1997-2023 (exceto 2020 e 2021, devido à pandemia). Assim, eles estimaram diversos cenários para analisar os impactos de ajuste fiscal sobre produto, razão dívida/PIB, e déficit primário-PIB.
Nesse estudo, os autores diferenciaram as categorias de gastos públicos (investimentos públicos, benefícios sociais, pessoal, subsídios, e outros gastos). Ao analisar o efeito dos aumento nesses gastos sobre o produto, verificou-se que os benefícios sociais e o investimento são os que apresentam maiores efeitos positivos (ou os maiores multiplicadores) sobre o produto. No caso dos benefícios sociais, um aumento em R$1 eleva o PIB em R$2,15 após dois meses, e para o investimento público, o resultado é de aumento no PIB em R$2,6. As demais despesas não apresentaram multiplicadores tão significativos (acima da unidade).
A partir desses multiplicadores, os autores discutiram o efeito de um ajuste fiscal de 1% PIB, tomando como referência três cenários. No primeiro, a consolidação fiscal é baseada em corte de gastos (considerando cenários com cortes em investimento público, benefícios sociais e subsídios). A receita pública só é afetada se o produto cair (elasticidade dos impostos em relação ao produto é de 1,25), ou seja, não há medidas de aumento ou corte de impostos. No segundo cenário, o ajuste é feito com base no aumento de impostos, mantendo os gastos. E o terceiro cenário em que se combina um ajuste fiscal com aumento de impostos e aumento de gastos.
No cenário 1, observou-se, primeiro, um ajuste fiscal que recaísse exclusivamente sobre o investimento público. O PIB, então, se reduziria em 2,4% e a dívida pública alcançaria para 60%PIB (valor superior ao observado em 2023 e o maior para as simulações apresentadas). No caso da redução de benefícios sociais, o produto cairia 1,81% e a dívida/PIB atingiria 59,4 (mais próximo do que ocorreu em 2023). E por fim, um corte nos subsídios tem um impacto pequeno sobre o PIB de -0,2%, assim como a dívida pública cairia para um valor mais baixo (58% PIB). Além do mais, um ajustamento por meio de redução de subsídios traria um impacto melhor sobre o déficit primário-PIB em relação aos demais (no caso de subsídios, o déficit primário/PIB iria para 1,16; enquanto no caso de investimento público e benefícios sociais, os valores seriam, respectivamente, 1,7% e 1,54%). Portanto, a ideia de Haddad em cortar subsídios como uma das fontes de sua estratégia de austeridade está bem embasada nos dados.
No cenário 2, estimou-se um ajuste com base em impostos, cujo resultado apontou para uma queda do produto em 0,53% e menor relação dívida-PIB (58,3%) em relação ao cenário 1, o que é explicado pelo menor impacto recessivo do ajustamento, mantendo o denominador (PIB) maior do que nos demais casos de ajuste via gastos.
No cenário 3, os autores analisam cenário de aumento de impostos combinado com elevação de gastos públicos (consolidação fiscal mais neutra). No caso, há um aumento no produto de 1,91% se houver elevação do investimento público e 1,28% se em benefícios sociais. Em ambos casos, a dívida pública/PIB apresenta trajetória de queda (57,4% e 57,9%, respectivamente), devido aos efeitos expansionistas do gasto sobre o produto. Por outro lado, a combinação de elevação de impostos com aumento nos subsídios faz com que o produto caia -0,32%, assim como as variáveis fiscais apresentam piora em comparação aos dois casos (déficit-PIB vai para 2,19% e dívida pública para 59,2%).
Em síntese, gastos com benefícios sociais e investimento público apresentam elevados multiplicadores. De um lado, como os benefícios sociais se concentram para as populações de baixa renda com alta propensão a consumir, a demanda e, consequentemente, o produto, são estimulados quando há aumento nessa categoria de dispêndio. Já o investimento público, além de exercer um efeito direto sobre a demanda, também, afeta indiretamente o setor privado, assim como é um fator importante para elevação da produtividade (como os investimentos em infraestrutura).
A conclusão do estudo realizado pelos pesquisadores do Made é de que ajustes fiscais que preservem (ou até aumentem) os gastos sociais e o investimento públicos proporcionam melhor trajetória para os indicadores fiscais e garantem elevação do produto. Portanto, uma estratégia de consolidação fiscal, no Brasil, que enfoque na redução dos gastos sociais e do investimento público prejudicam o produto e, consequentemente, contribui para deterioração dos indicadores fiscais, ao reduzir o denominador (PIB), ao invés de melhorá-los. O cenário 3, em que o ajuste fiscal combina elevação das receitas com aumento dos gastos sociais e do investimento público pode ser considerada uma estratégia mais bem-sucedida tanto para efeitos de crescimento quanto de melhorias nos indicadores fiscais.
O estudo realizado pelos pesquisadores do FMI aponta que a austeridade fiscal na América Latina e Caribe é contracionista e que não se sustentam diferenças significativas entre ajuste fiscal baseado em gastos e impostos, ainda que os resultados apontem que um ajuste via corte de despesas é mais danoso para o produto do que ajuste via impostos. Portanto, ao trazer a discussão para a realidade de países emergentes, inicialmente, observa-se que não há uma estratégia correta para realização de um programa de consolidação fiscal, haja visto que o produto será afetado negativamente.
Por outro lado, o estudo realizado pelos pesquisadores do Made-USP, utilizando dados referentes ao Brasil, mostra que um programa de consolidação fiscal que reduza os gastos sociais e investimento público (como Millei tem feito na Argentina) promove efeitos negativos sobre o produto e sobre os indicadores fiscais, pois essas duas classes de dispêndios possuem elevados multiplicadores. Ao mesmo tempo, uma estratégia baseada em elevação de impostos exerce um impacto menos negativo sobe produto e indicadores sociais. Desse modo, para eles, uma solução ideal de ajuste é aquela em que se aumenta impostos, mas se eleve os gastos sociais e o investimento público, de modo que se garanta, ao mesmo tempo, efeitos positivos sobre o produto e melhora dos indicadores fiscais. Nesse sentido, faz sentido que a política econômica de Haddad concilie elevações de impostos, mas preservando ao máximo as despesas sociais e o investimento público.
Esses dois estudos mostram que, para realidade latino-americana, e, mais especificamente, brasileira, a estratégia de Haddad é positiva, ao contrário, da conclusão que se tira quando se considera apenas os resultados apresentados por Alesina, Favero e Giavazzi, demonstrando que, é preciso levar em consideração fatores políticos, institucionais e específicos de cada país ou região antes de se "bater o martelo" sobre qual a melhor forma de se realizar um ajuste fiscal.
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