Do ponto de vista macroeconômico, o objetivo do equilíbrio das contas públicas visa a redução de juros e da inflação. Na Argentina, o grave quadro inflacionário e a desvalorização do peso, associado a um presidente que radicalmente contra a intervenção do Estado na economia, ajudam a explicar a opção pela rígida austeridade fiscal. No caso brasileiro, o cenário para a inflação não é tão deletério quanto no passado ou em comparação ao país vizinho, mas tem prejudicado o consumo dos mais pobres. Além do mais, dado que a inflação tem estado acima da meta, a política monetária opera no campo restritivo nos últimos anos.
Mas, o que a literatura econômica diz sobre os impactos da austeridade e sobre existência ou não de uma fórmula correta para adotar esse tipo de medida sem que isso impacte a economia? No tradicional modelo Keynesiano (IS-LM), uma redução do déficit público (seja por corte de gastos e/ou aumento de impostos) reduz a demanda agregada e a renda, o que, por intermédio do multiplicador de gastos, induz a novas quedas de consumo e investimento até o momento em que se verifica queda no produto e no emprego. Uma contração dos gastos públicos exerce um efeito mais direto, enquanto o aumento de impostos reduz a demanda, via diminuição da renda disponível das famílias e empresas. Em tese, como as famílias gastam apenas uma parte da sua renda, o efeito do corte de gastos sobre a economia é mais deletéria do que aumento de impostos. Não à toa, o keynesianismo tradicional propõem medidas de equilíbrio nas contas públicas voltados, por exemplo, para aumento de receitas, por intermédio de tributação progressiva ao invés do corte de gastos, tal como tem sido a estratégia adotada por Haddad.
A conclusão Keynesiana é nítida dos efeitos contracionista da austeridade. Contudo, na década de 1990, um conjunto de economistas italianos, sob liderança de Alberto Alesina, passaram a questionar essa visão. O resultado foi uma série de trabalho que apontavam para possibilidade de que contrações fiscais poderiam ser expansionistas no médio prazo, em virtude de efeitos positivos sobre outros canais de transmissão (expectativas, juros, câmbio). No mais recente livro de 2019, "When It Workds and When It Doesn’t" (publicado pela Princenton University Press), Alberto Alesina, Carlo Favero e Francesco Giavazzi consolidam e aprimoram suas pesquisas em torno dos efeitos da austeridade fiscal sobre o crescimento econômico, inclusive, revendo metodologias e críticas sobre trabalhos antigos.
Do ponto de vista teórico, os efeitos positivos da austeridade fiscal são transmitidos de diversas formas, algumas delas apresentadas no capítulo 2 do livro ("The Theory"). O primeiro mecanismo de transmissão é sobre a perspectiva de futuro. Nesse caso, retoma-se o conceito de Equivalência Ricardiana, segunda o qual, se o déficit e o endividamento público são crescentes, consumidores e empresários poupam no presente, pois há a expectativa de que haverá aumento de impostos no futuro, neutralizando o efeito multiplicador dos gastos públicos e/ou da redução de impostos. Medidas críveis de austeridade implicam, para os indivíduos, de que as contas públicas ficarão estáveis e não haverá motivos para aumentos de impostos no futuro, estimulando mais gastos (consumo e em investimento), com impactos positivos sobre a economia. Quanto mais rápido for o ajuste em relação à deterioração das contas públicas, melhor. "Empurrar com a barriga" o ajuste de contas apenas piorará o quadro.
O segundo mecanismo é pelo canal da "expectativa e confiança". Em geral, austeridade ocorre em momentos de recessão ou baixo crescimento, o que inibe os gastos de consumidores e famílias. Um pacote crível de austeridade permite aumentar a confiança em torno do que se espera do futuro, de modo que essa confiança se traduz em estímulos à demanda.
Um terceiro mecanismo de transmissão é sobre a oferta. Uma redução do gasto público com o funcionalismo faz com que os salários do setor privado se reduzam, o que, ao baratear os custos laborais, estimula novos investimentos (ainda que o consumo dos trabalhadores possa se reduzir a curto prazo), contribuindo para aumento de emprego (absorvendo aqueles funcionários públicos demitidos) e do produto. Porém, os autores são mais cautelosos quanto a esse mecanismo, pois, de um lado, para que os efeitos positivos se apresentem é preciso que haja relação entre contratos dos funcionários públicos e do setor privado. Além do mais, há outros efeitos decorrentes da redução do gasto público. Se houver contração do investimento público, isso pode resultar em menor produtividade. E, em segundo lugar, diminuição nos gastos sociais (como transferências), de um lado, funciona como aumento de impostos sobre os mais pobres, prejudicando seu consumo, e de outro lado, faz com que os trabalhadores ofertem mais a sua mão-de-obra, afinal, há um efeito riqueza negativa. Desse modo, se a austeridade reduz os salários, as exportações se tornam mais competitivas, e, com lucros mais altos, em tese, as empresas se sentem impelidas a investirem.
Por fim, em tese, ajustes por meio da redução de gastos público estão acompanhados de reformas estruturais, como aquelas associadas à institucionalidade e mercado de trabalho, o que poderia beneficiar as condições de oferta, ajudando na promoção do crescimento econômico futuro.
Medidas de austeridade podem ter algum efeito recessivo a curto prazo, diminuindo o produto e o emprego, porém, em um cenário inflacionário, isso pode se traduzir em queda nos preços. Consequentemente, de um lado, o salário real dos trabalhadores cresce, estimulando o consumo; de outro lado, há espaço para redução da taxa de juros, o que é positivo para o investimento e o consumo baseado em crédito. Outro efeito se dá via taxa de câmbio, haja visto que uma eventual queda no nível de preços faz com que a taxa real de câmbio (que leva em conta a diferença de preços internacionais e domésticos) se eleve (desvalorização), permitindo que as exportações possam crescer, o que é, particularmente, benéfico em economias com alto coeficiente exportador.
No capítulo 6 ("Data"), os autores apresentam os dados e a metodologia para analisar as formas mais eficientes de austeridade e seus impactos macroeconômicos. Os dados são referentes a 16 países da OCDE e leva em consideração ajustes fiscais realizados entre 1981-2014. Os ajustes fiscais são considerados exógenos, isto é, independem do estado da economia. Eles apontam que os países europeus adotaram ajustes fiscais nos anos 1980, como uma forma de reduzir o endividamento e os juros, e nos anos 1990, para se ajustarem aos critérios da União Europeia e Euro. Os Estados Unidos fizeram ajuste no começo dos anos 1990 (90-93). Em seguida, novos ajustes fiscais foram realizados na Europa entre 2010-2013 no contexto da Crise da Dívida; e nos EUA, pós-Crise de 2008. Foram captados 184 casos de austeridade para 16 países, sendo que 2/3 foram ajustes fiscais baseados em gastos, enquanto o outro terço foi baseado em impostos. Como não havia dados para todos, foram considerados 170 planos.
No capítulo 7 ("The Effects od Austerity"), o trio conclui que austeridade baseada impostos (Tax-Based, TB) tem efeito negativo permanente sobre crescimento econômico, enquanto a austeridade por gastos (Expenditure-Based) não é tão recessiva. As funções impulso-respostas apresentadas indicam que austeridade baseada em gastos causa uma leve recessão nos dois primeiros anos, mas apresentando trajetória ascendente posteriormente, porém, sem retornar ao patamar original. Isto é, a austeridade baseada em gastos é contracionista, mas seu efeito é menos negativo. Por outro lado, a austeridade baseada em impostos é altamente recessiva. Assim, nos dois primeiros anos de austeridade baseada em impostos, o produto cai 1% a 2%. Já quatro anos depois da austeridade, o produto cai entre 1,5% a 2,5%. Por outro lado, uma austeridade baseada em gastos leva a uma redução do produto em dois anos de 0,5%. Três anos depois, o produto retorna ao nível pré-austeridade; e após-quatro anos, a austeridade baseada em gastos expande o produto para um nível mais próximo daquele pré-austeridade, ou seja, o efeito contracionista é menos intenso. Portanto, tomando como referência os resultados iniciais, a estratégia de Millei parece ser mais benéfica, a médio prazo, do que a de Haddad.
Quando se considera consumo e investimento, os resultados apontam que, austeridade baseada em gastos eleva o nível de investimento, após dois anos, para um patamar superior ao original, enquanto um ajuste baseado em impostos deprime essa variável de modo permanente. No que tange o consumo, em ambos tipos de ajustes, o consumo se contrai, mas depois sendo revertido para cima, mas sem atingir o patamar pré-austeridade. Porém, o efeito negativo da austeridade baseada em impostos é maior do que via gastos.
Levando em conta a taxa de câmbio, os autores não encontraram diferenças significativas entre os dois tipos de planos, de modo que as funções impulso-resposta indicam que as exportações inicialmente apresentam uma subida no primeiro ano, mas depois decrescem para um patamar abaixo do original. No caso da política monetária, a austeridade baseada gastos proporciona a uma política monetária mais expansionista, mas não de maneira tão significativa a ponto de explicar as diferenças de impacto sobre o produto. Ao se levar em conta a inflação, ambos planos a reduzem, sem impactos diferenciados. Um ponto importante a ser salientado é de que os autores encontraram os mesmos resultados isolando o efeito sobre a política monetária.
Ao analisar o efeito da austeridade sobre a confiança, observou-se que a austeridade baseada em gastos melhora, levemente, as expectativas futuras dos empresários, devido à perspectiva de que a probabilidade de aumento de impostos no futuro é menor. Por outro lado, o ajustamento baseado em impostos reduz a confiança dos capitalistas, porque torna as expectativas futuras sobre impostos menos favoráveis a seus lucros. No que tange à confiança do consumidor, um ajuste baseado em gastos não altera a confiança. Isso pode ser explicado por dois motivos: i) se o corte de gastos não se transformar em maiores empréstimos, não haverá motivos para os consumidores se tornarem mais confiante; ii) se o corte de gastos é feito com transferências, isso pode desestimular o consumo das famílias. Um ajuste via impostos reduz a confiança dos consumidores, em virtude dos efeitos sobre as expectativas em torno da renda disponível futura, mas o impacto não é tão significativo. Portanto, no que se refere à confiança, o efeito principal da austeridade se dá via confiança empresarial.
É possível, ainda, dividir o ajustamento de gastos em dois: 1) em cortes de transferências [TRB]; 2) cortes em gastos correntes e de capital [CIB]. A austeridade baseada em impostos [TB] possui um impacto negativo sobre o produto do que os demais planos após 2 anos. O ajuste baseado em CIB é recessivo após 1 ano, mas, com posterior retomada à normalidade. O que diferencia os efeitos sobre o produto de uma estratégia baseada em impostos e gastos é seu efeito sobre o investimento. Um aumento na tributação reduz em 2% o investimento, enquanto nos dois outros ajustes, o investimento cai no máximo 2%, mas retornando ao patamar original após 2 anos. No que se refere ao ajuste via consumo do governo [CIB], o produto cresce acima do nível original após 3 anos do plano de austeridade. Já no ajustamento via transferência o produto é pouco afetado. Considerando o efeito das formas de austeridade sobre o consumo das famílias, um estratégia baseada na redução de transferências reduz inicialmente essa variável, mas, após 2 anos, ela cresce acima do patamar original. No caso do ajustamento por meio do consumo do governo, o consumo das famílias apresenta uma leve queda ao patamar original. Por fim, a austeridade baseada em tributação faz com que o consumo fique em um patamar inferior ao nível original após 4 anos.
Ao incorporar a confiança dos consumidores, os resultados mostram que o ajuste via consumo do governo permite expandir a confiança dos consumidores e dos negócios. Por outro lado, quando a redução dos dispêndios se dá via transferências, esse efeito positivo não se verifica. E por fim, ajuste via impostos traz perda de confiança, haja visto, que a perspectiva é de aumentos permanentes nos impostos. No que se refere à política monetária, os resultados indicam que ambas estratégias de gastos levam à redução da taxa de juros.
Em seguida, o trio italiano analisa o efeito da austeridade associada a mudanças estruturais. Isto é, ajustes de gastos levam a mudanças estruturais, em particular, no mercado de trabalho. Foram utilizados dois indicadores, um relacionado ao mercado de trabalho e outro a reformas de mercado. Contudo, não se verificou resultados significativos da existência de um vínculo entre adoção de reformas e uma estratégia definida de austeridade. De outro lado, eles buscaram analisar o efeito de cada tipo de austeridade sobre a dívida pública, considerando casos com dívida pública alta (120%PIB) e baixa (60%PIB). O ajuste via gastos reduz a dívida, independentemente, do seu tamanho inicial. Um ajuste baseado em tributação afeta pouco a estabilidade da dívida quando ela é baixa, mas a eleva fortemente quando a dívida é alta. Isso porque, uma tributação mais alta reduz o déficit primário, mas gera impactos recessivos e aumento da inflação, diminuindo o denominador da dívida. No caso de um ajuste fiscal baseado gastos, ao minimizar efeito negativo sobre o produto, faz com que o denominador não caia (eventualmente até aumentando), garantindo maior estabilidade da dívida independentemente de seu patamar inicial. Desse modo, estratégias de ajuste baseado em tributação são péssimos para reduzir o endividamento, enquanto o ajuste via gastos é mais eficaz.
O que fica nítido desse estudo é que austeridade baseada em gastos gera impactos menos deletérios sobre o produto, enquanto há impactos positivos sobre a confiança e o investimento. De outro lado, a austeridade baseada em impostos promove efeitos negativos e recessivos sobre produto, investimento e confiança. Os autores apontam que, em primeiro lugar, um bom ajuste fiscal torna consumidores e investidores mais confiantes sobre o futuro, de modo que eles se sentem impelidos a elevarem a demanda. Um ajuste fiscal prolongado, especialmente, baseado em impostos, deprime as expectativas futuras dos agentes, principalmente, de que haverá mais impostos no futuro, desestimulando-os a gastar. Um ajuste crível e rápido torna as expectativas futuras mais claras. Em segundo lugar, ajuste baseado em gastos é mais eficiente do que baseado em tributação, devido aos efeitos sobre o investimento, o que explica boa parte da diferença entre os dois tipos de ajuste. Nesse sentido, a redução dos gastos públicos sinaliza aos agentes menores probabilidade de impostos futuros, estimulando, principalmente, o investimento.
Por fim, no capítulo 9 ("When Austerity"), os autores apontam que, independentemente do momento da realização do ajuste fiscal, expansão ou recessão, os resultados não se alteram significativamente, ou seja, ajustes baseados em gastos são menos recessivos, mas o ajustamento baseado em impostos é mais contracionista durante períodos de expansão. Isso pode ser explicado pelo fato de que em recessões, com a confiança baixa, medidas de austeridade podem ser bem vistas para elevar a confiança, enquanto em períodos de expansão econômica, o efeito sobre a expectativa de elevação de impostos no futuro diminui a confiança. Por outro lado, os autores utilizam uma outra metodologia que mostra que, em momentos de recessão, o custo da austeridade, independentemente da estratégia, é muito mais prejudicial do que na expansão. Portanto, para minimizar custos sociais e econômicos, às vezes é melhor adotar medidas de contração fiscal, como diminuição de gastos públicos, quando a economia está crescendo.
A conclusão dos autores evidencia que ajustamento baseado em gastos é menos contracionista (ainda que seja) e até mesmo expansionista sobre o investimento, enquanto um ajustamento via impostos é extremamente negativo a longo prazo. Ao se considerar os resultados apresentados por Alberto Alesina, Carlo Favero e Francesco Giavazzi, a melhor estratégia de austeridade fiscal, no sentido de evitar impactos negativos sobre a economia, é a de Millei, baseada em redução de gastos e rápida. Nesse sentido, a expectativa para os agentes será de menor incerteza no que tange a eventuais aumentos de impostos, permitindo que eles possam elevar seus gastos, especialmente, no investimento, assim como é mais eficiente para reduzir a dívida pública. Por outro lado, a estratégia de Haddad, nesse contexto, promoveria efeitos contrários às expectativas, desestimulando o investimento e promovendo efeitos deletérios sobre o produto e postergando a estabilidade da dívida pública.
Mas antes que se possa tirar uma conclusão, é preciso qualificar a discussão. Em primeiro lugar, o estudo de Alesina, Faverto e Giavazzi não conclui que a austeridade é tão expansionista quanto se pressupunha, ao contrário, independentemente da fórmula de ajuste, a austeridade não promove o crescimento econômico ao longo do tempo. A questão é que a estratégia baseada em gastos tende a gerar um impacto menos negativo do que aquela baseada em impostos. O principal efeito da austeridade é de impactos positivos sobre investimento e sobre confiança. No modelo básico, não há evidências significativas de que outros mecanismos de transmissão (como juros e câmbio) sejam significativos.
Em segundo lugar, os dados são referente a países da OCDE, isto é, para países desenvolvidos, cuja estrutura produtiva e institucional difere de países em desenvolvimento, como Brasil e Argentina. Desse modo, é preciso tomar cuidado em replicar automaticamente os resultados para julgar qual caminho a política econômica doméstica deve seguir, afinal, o mecanismo de transmissão da confiança pode se aplicar perfeitamente a OCDE, mas pode não ser o caso de países emergentes. Em terceiro lugar, não se deve perder a dimensão política e social da austeridade. Os resultados indicam diferenças de impactos nas estratégias, mas ainda assim medidas de contração fiscal não são tão expansionistas, assim como, outros efeitos sobre desigualdade e pobreza devem ser levados em consideração, algo não medido nesses trabalhos. E por fim, conforme ver-se-á em outros momentos do blog, outros estudos continuam a questionar eventuais efeitos positivos da austeridade, tal como os efeitos diferenciados de ajustes via gastos e impostos.
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